Vad hände med Havet och människan? Ett seminarium om havspolitikens genomförande

Omkring 100 förslag för att förbättra statens hantering av havsfrågor lades 2020 fram av Miljömålsberedningen (MMB) i den parlamentariska utredningen Havet och människan (SOU 2020:83). Trots en politisk enighet bakom förslagen hade de flesta av dem våren 2024 ännu inte beslutats eller genomförts. Samtidigt visar utvärderingen av Sveriges miljömål att inga av de mål som berör hav och vatten kommer vara uppnådda till år 2030. Det går inte heller att se någon tydlig riktning för utvecklingen i havsmiljön. Vad hände?

Anders Ivarsson Westerberg, Professor i offentlig förvaltning, Södertörns högskola ledde seminariet där politik, förvaltning och forskning gav olika perspektiv.

David Langlet, professor i Miljörätt vid Uppsala universitet, inledde med att ge en kort sammanfattning av betänkandet Havet och människan, vilken omfattar nästan 1 600 sidor. David lyfte bl.a. fram att beredningen, där samtliga riksdagspartier ingår, noterat hur komplex förvaltningen av havet och kusten är, med många aktörer involverade, skilda ansvarsområden och mandat. Förvaltningen påverkas av en stor mängd rättsliga styrmedel och finansieras och genomförs ofta i projektform, vilket ger dålig kontinuitet och dålig överskådlighet. Bland de många frågor som ingår i betänkandet lyfte David fram beredningens centrala förslag; att införa en havsmiljölag med bestämmelser om regeringens havsmiljöarbete. Lagen föreslås klargöra att regeringens arbete på området ska vila på vetenskaplig grund, syfta till att uppnå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt Levande kust och skärgård, och leverera en årlig proposition.

Därefter bjöds panelen in för att reflektera över och diskutera tre frågor. Nedan följer en sammanfattning över denna diskussion.   

Panelen bestod av:

Andreas Duit, professor i Statsvetenskap Stockholms universitet. 

Emma Nohrén, fd. ordförande Miljömålsberedningen, riksdagsledamot (MP).

Gustaf Almqvist, projektledare för pilotprojekt ekosystembaserad havsförvaltning, Stockholms skärgård, Länsstyrelsen Stockholms län.

Isabella Lövin, fd. klimat- och miljöminister (MP).

Jacob Granit, fd. generaldirektör för HaV, nu GD för SIDA.

Image

Fråga 1 Vad hände med Havet och människan?

Isabella Lövin var den politiker som tog initiativ till uppdraget till MMB. Av de många förslag som tas upp i utredningen lyfte hon särskilt förslaget att ändra på §20 i Fiskelagen, så att fisket ska åläggas hänsyn till naturvårdens intressen för att förhindra fortsatt överfiske. Lövin betonade också behovet av att harmonisera lagar så det blir tydligt för de som ska övervaka och genomföra ärenden. Även förslag att harmonisera olika delmål för ökad tydlighet och färre förvaltningsrättsliga ”eldoradon” på kommunal- eller länsstyrelsenivå lyftes som positivt.

Lövin framhöll att partierna gjorde ett jättearbete och en nyttig kunskapsresa samt att alla som deltog stödde ekosystemansats, tydlighet och samordning. Men om regeringen inte prioriterar och leder arbetet vidare riskerar annat att tränga sig före.

Emma Nohrén berättade att som ordförande för MMB satsade hon mycket på kunskapinhämtning i beredningsarbetet. Deltagarnas ambition var att betänkandet skulle leda till en proposition med brett stöd (något som i mars 2024 ännu inte skett, en havspropostion presenterades i juni 2024 reds. anm.). När betänkandet lämnades till regeringen försökte MMB samtidigt publicera en debattartikel med information om förslagen med samtliga partiers underskrift. Då det i media inte uppfattas som en nyhet när partier är överens var ingen av de stora dagstidningarna intresserade av att publicera Så fungerar politiken menar Nohrén; är man överens går man vidare och börjar ”slåss” över något annat.  

Jakob Granit var generaldirektör för Havs- och vattenmyndigheten, HaV, under beredningens arbete, framhöll att det är bra att ämnet Förvaltningspolitik studeras, med analyser om hur saker och ting fungerar eller inte fungerar beroende på hur man väljer att tolka dem. Och förvaltningspolitik har sina svårigheter. Gemensamma resurser såsom havet, är svårt att förvalta. Förvaltningsmodellen utgör ett område som behöver diskuteras mer, tex. avseende privatisering eller gemensam förvaltning för olika värden såsom fiske, mat eller havens eget värde. Utredningen Havet och människan väcker olika tankar; den är omfattande, men samtidigt har inte mycket hänt. Förvaltningen gör dock många saker, stora resurser investeras, vi lär oss hela tiden och små förbättringar sker stegvis.

Granit menade att det är viktigt att belysa Havs- och vattenmyndighetens roll. Myndigheten etablerades 2011, baserat på ett antal poliska utredningar som visade att det behövdes en myndighet med ansvar primärt för havsmiljöfrågorna, inte minst pga. ny EU-lagstiftning. Kärnan utgjordes av det gamla Fiskeriverket, med lagstiftning baserad på näringslagstiftning. Det fanns alltså en historia med subventioner till båtar, bränsle, hamnar och logistik. Nu kan vi med små steg arbeta för en bättre förvaltning. Om vi ska komma till rätta med havsmiljöfrågorna behöver vi titta uppströms och även arbeta med sötvattenresurserna och hantera hav och sötvatten som en helhet. Sötvattenförvaltningen i Sverige är mycket komplex och dysfunktionell. Som generaldirektör försökte Granit få till en förvaltning som fungerar bättre än den gör idag, men ingen regering orkade ta i frågan.

Jacob Granits bedömning om orsaken varför det ännu inte blivit något mer av betänkandet Havet och människan är just att det är svårt att göra politik av det. Det är korta mandatperioder och otacksamt att driva organisationsförändringar som handlar om roller inom kommun, länsstyrelser och nationella myndigheter. Du finner samma komplexitet på sötvattensidan som inom havsförvaltningen.

Gustav Almqvist från Länsstyrelsen i Stockholms län, uttryckte att utredningen från MMB är som en bibel, ett uppslagsverk. Den är bra och förankrad. Den lyfter ekosystemansatsen och det är viktigt att arbeta med en samsyn i situationsbeskrivningen. Samtidigt finns det saker som har rört sig vidare sedan betänkandet kom, vilket innebär att en del förslag på fiskesidan behöver vara skarpare.

Andreas Duit forskar på allmänna miljö- och naturresursförvaltningskunskaper och fokuserar inte professionellt på havsförvaltningsfrågor. Han bedömer att betänkandet består av två huvudkomponenter; Den ena är ekosystemansatsen, vilket är en sorts förvaltningsparadigm. Men Duit betonar att naturresurser med sociala och ekologiska system, är svåra att styra mot ett speciellt mål. Enligt ekosystemansatsen blir det rent praktiskt mycket dialog, samförstånd, samordning och sökande efter konsensuslösningar. En nackdel med konsensus, dvs. att alla är överens, är att de riktigt svåra ämnena och avvägningarna inte tas upp. Det blir snarare ”business as usual”. En risk med konsensus är också att det resulterar i ”allmänningens  tragedi” - vi fortsätter att nyttja resursen och resursen tar slut.

Den andra huvudkomponenten är målstyrning, vilket är väletablerat i svensk förvaltningstradition. I både utredningen och i annan lagstiftning finner vi närmast en ”målstyrningsfest”. Duit håller med om att det är bra med mål och veta vart man ska sträva, men kända nackdelar är den bristfällliga hanteringen av frågorna: Vem ska utkräva ansvar 30 år senare? Hur vet vi när vi nått ett mål? Och vad gör vi när vi inte når vårt mål? Faktum är att Sverige inte har nått några av de uppsatta miljökvalitetsmålen och det talar inte väl för den här typen av förvaltningsprincip.

Isabella Lövin kommenterade att som komplement till målstyrning var avsikten med havslagen att reglera hur arbetet i staten måste bedrivas. Lövin sätter även sitt hopp till EU-nivån, där direktiv som gått igenom följs upp av kommissionen. EU har längre mandatperioder, vilket gör det svårare att byta riktning när kursen väl är satt.

Emma Nohrén lyfte att dagspolitiken begränsar möjligheterna att ”göra färdigt”. Mandatperioderna är korta och det är i princip omöjligt att gå till val på att säga att man avser implementera det som någon annan tagit fram. Ytterligare kommentar gällde hur naturresurser hanteras i politiken. Vi kan ta skogen som exempel, där det sedan nittiotalet ska finnas likställda produktionsmål och miljömål. I Sverige har aldrig miljömålet nåtts, medan produktionsmålet uppnås varje år. Det är samma sak med havet, med skillnaden att vi där inte ser vad som händer. Havet globalt har 30 000 fiskarter, med varsin egen livscykel. Dessa är svåra att förvalta. Vi måste lita på experter, sedan ska det transkriberas och bli politik, förvaltning och dokumentation. Det krävs paketering för att folk ska förstå. 

Jacob Granit menar att fiskepolitiken är väldigt frustrerande. För majoriteten av arterna som fiskas, ex. torsk, fattas det gemensamma beslut i form av kvoter. Det måste kompromissas hela tiden och Havs- och vattenmyndigheten medverkar som expertmyndighet. Under Jacob Granits tid som generaldirektör var myndighetens slutliga bedömning att kvoterna sattes för högt, år ut och år in. Som ansvarig förvaltare är det sedan Havs- och vattenmyndighetens uppgift att implementera och dela ut kvoterna. Granit menar att vi måste föra tillbaka en del av beslutsfattandet till de regionala aktörerna. Det är viktigt att återta det regionala perspektivet och hitta kopplingen till universitet, förvaltningsexperter och vår modell inom ramen för en gemensam EU-politik.
 

Fråga 2: Haven runt Sverige mår inte bra och vi når inte de svenska miljömålen. Vilka problem ser ni med den nuvarande havsförvaltningspolitiken? 

Andreas Duit bedömer att det politiska systemet är dåligt anpassat för att hantera de här frågorna. Den insikten bör tas på allvar om man vill göra ett paradigmskifte för miljömålen. Nuvarande system har gett visst resultat, men glappet är stort mellan vad vi har åstadkommit och vad vi bör göra.

Å andra sidan, det är inte länge sedan staten arbetade aktivt för att maximera resursutnyttjandet. Det är en omställning i förvaltning som pågår, samtidigt som det också finns en stor uppsättning subventioner som aktivt motarbetar ett utförligt miljöarbete. Bara yrkesfisket har uppåt en halv miljard årligen i subventioner. Förra året hade Sverige 1 344 anställda i fiskerinäringen, priset för att hålla dem sysselsatta är orimligt. Att detta inte åtgärdas är en dysfunktionalitet i systemet.

Gustav Almqvist anser att läget är dystert. Det är svårt att agera på ett bra sätt i systemet, även om det finns en hel del fasta strukturer. Den vetenskapliga apparaten med tusentals människor, inkl. ICES (Internationella havsforskningsrådet gör enormt mycket arbete. Sedan tillsätts en ny minister som ska utgå från vetenskaplig grund. Det är konstigt att allt måste bevisas och även när man förutser stora skador och konsekvenser räcker inte detta för att stoppa en belastning. Nuvarande användning av försiktighetsprincipen räcker inte.

Jakob Granit tillägger att miljömålen, som de definierades 1999, är ambitiösa men också oklara i kanterna. Exempelvis är målet Ingen Övergödning en utopi. Målen behöver sättas i relation till nyttjandeperspektiven och i avvägning. Det är viktigt med både miljö och ekologisk och social nytta, men har vi ingen lagstiftning som backar upp kommer vi inte nå målen.

Även andra förvaltningsfrågor behöver ses över genom förvaltningsforskning. Vilken roll spelar exempelvis Helcom idag? EU äger alla frågorna. Vi behöver även titta på Sveriges komplicerade ansvarsfördelning med kommunalt, regionalt och nationellt ansvar, samt EU-nivå. Vem har det övergripande ansvaret för havsförvaltningen? Havs- och vattenmyndigheten?

Emma Nohrén fyller på genom att berätta om oklarheter kring ordet förvaltning. I början av MMB:s arbete förstod deltagarna inte varandra. Efter flera månader stod det klart att ordet havsförvaltning betydde helt olika saker för dem. För någon innebar det att åtgärda havet, för en annan betydde det förvaltningspolitik och för en tredje handlade det om organisationen. Ytterligare ett problem med dagens havspolitik är att det är oklart vad vi vill nå. Är det att torskar ska se ut som de gjorde för tio år sen, eller som de såg ut kring 1990, då medeltorsken var drygt en meter? Vi människor byter ständigt baslinje för vad vi bedömer som normalt. 

Isabella Lövin anser att problemet idag är hur vi ser på havsförvaltningspolitik. Vi tror att vi måste förvalta haven, medan vi behöver förvalta oss själva, människorna. Vi ser också sektorerna i stuprör och saknar styrmekanismer som styr långsiktigt mot den allmänna nyttan. Däremot håller Isabella inte med Jakob om att miljömålen är en utopi, det finns instrument att nå dem. Men de behöver preciseras bättre och detta arbete pågår.

Fiskeripolitiken bör regionaliseras. Det är Östersjöländerna som fattar beslut om Östersjökvoterna i EU, men det behövs större transparens och det är olämpligt att ministrarna fattar de här besluten. Vi behöver också ställa helt andra frågor till forskningsrådet ICES.

Gustav Almqvist spelar in; om vi skulle se på fiske som en livsmedels- och beredskapsresurs skulle utgångsläget bli ett helt annat. Då skulle vi öka förståelsen för att fisk är värdefullt.

Emma Nohrén; vid FN:s internationella havskonferens 2017 enades man om att ta bort subventioner till 2020, men globalt har de troligen ökat sedan dess. Det är ett problem att sådana beslut inte tas på allvar.
 

Fråga 3. Vad bör göras? Kan ekosystemansatsen vara en väg framåt? På vilket sätt?

Jakob Granit började genom att klargöra att Sverige, genom havsmiljöförordning och arbetet med havsplaner, redan arbetar i linje med ekosystemansatsen. Havsplanprocessen är bra, då intressen från olika sektorer där möts och talar om bevarande med varandra.

• Motsvarande arbeten och planering behövs även för sötvatten. Genom miljömålsrådet har HaV föreslagit för regeringen att det bör införas en terrester fysisk planering, även den ekosystembaserad.
• Det behövs innovation genom andra modeller. Tex. ta in marknaden för att betala för upptag av näringsämnen.

Isabella Lövin lyfte behovet av:  

• En havsmiljölag på EU-nivå, som möjliggör att fisket vägs mot annat. Argumentet är att kommissionsarbetet fungerar och det går i linje med Green Deal.
• Ekosystemansatsen gör att vi behöver ställa andra frågor till forskare.
• Politiskt ledarskap - så vi inte inväntar att katastrofen bevisas. Använd försiktighetsprincipen.

Gustav Almqvist anser att:

• Ekosystembaserad förvaltning (ekosystemansatsen) är det enda sättet att jobba utifrån. De pågående pilotprojekten initierade av HaV är bra sätt att hitta en gemensam process och gemensamt ansvar. Det är viktigt med samordning, men också att det finns stuprörsexperter som kan mötas.
• Ekosystemsansatsen innebär att förvaltning ska ske på ”lägsta nivå”. Gustav frågar sig om det kan vara länen, tex. för att dela ut fiskelicenser?

Andreas Duit är inte förtjust i ekosystemansatsen och ser inte att den har mycket att bidra med, då det snarare är ”business as usual”. Den brister i målstyrningen, och i samordningen, som riskerar att bli en ”dialog in i avgrunden”.

Problemet är i stället politiskt och det gäller inte bara havsfrågor, även andra områden har likande problem. Därför kan vi:

• studera andra sakområden och dess lösningar. Tex. ambitionen med en hållbar penningpolitik, vilket ledde till att det etablerades en oberoende Riksbank som tog över frågor från politikerna. Möjligen kan någon typ av liknande lösning fungera för fiskekvoterna, så slipper politikerna att hantera dessa beslut årligen.

Emma Nohrén:  

• Inför förslagen från MMB, dvs. ”havssäkra de politiska besluten”.
• Exportera havslagen till EU
• Skydda marina områden med verkligt skydd
• Se till att Ices rådgivning är annorlunda. Ställ rätt frågor till Ices.
• Det behövs fler naturvetare i politiken - och fler statsvetare i naturvetenskapen.

Seminariet avslutades med frågor från publiken, varefter Anders Ivarsson Westerberg tackade samtliga och drog slutsatsen att seminariet hade varit mycket intressant och lärorikt, då panellisterna bjudit frikostigt på sina olika perspektiv, erfarenheter och kunskaper.

Publiken bestod av ca 40 personer och initialt deltog även 70 personer digitalt.

Sammanfattningen är skriven av Eva-Lotta Sundblad, Havsförvaltningsakademin.