Sammanfattning: Konferens om ekosystembaserad förvaltning av havet

Presentationerna och samtalen som ägde rum under konferensen sammanfattas här. I länklistan till höger finner ni presentationerna som pdf samt de rapporter och granskningar som relaterar till konferensen.  

I det välkomsttalet av Daniel Westlén, statssekreterare på Klimat- och näringslivsdepartementet, klargjorde han att ekosystembaserad förvaltning är den strategi som råder i Sverige. Riksdagen har nyligen beslutat om den inriktning för havsmiljöpolitiken som regeringen lagt fram i sin proposition. Westlén tydliggjorde att beslutet gör att regeringen nu avser ta konkreta steg inom ett antal områden; tydligare samordning av åtgärder relaterat till övergödning, öka återföringen av kväve och fosfor i den cirkulära ekonomin, öka investeringarna för skydd av marina områden , få till stånd ett hållbart och reglerat fiske. Westlén menar att ekosystemaspekterna även behöver stärkas i Internationella havsforskningsrådet, Ices. Avseende sjöfart så bereds svenskt beslut för förbud av utsläpp av skrubbervatten. EU-kommissionen ska ta fram en strategi för water resilience och hållbar blå ekonomi, och ekosystembaserat beslutsfattande är centralt även här.  

Anders Grimvall, vetenskaplig koordinator på Havsmiljöinstitutet, redogjorde för att antalet vetenskapliga studier som behandlar ekosystembaserad förvaltning är betydande, men de som berör governance, dvs. förvaltning som avser Sverige de senaste 15 åren, omfattar endast 20 st. artiklar. Generellt sett är forskarna bakom dessa artiklar positiva till ekosystembaserad förvaltning.

Ekosystemansatsen och den svenska förvaltningsmodellen

Katarina Eckerberg, professor emerita i statsvetenskap och offentlig förvaltning, beskrev hur delar av Sveriges förvaltningsmodell relaterar till Malawiprinciperna med en bredare förståelse för ekosystemen. En slutsats är att avseende transparens och delaktighet är ekosystembaserad förvaltning redan på god väg. Däremot är det mer oklart i fråga om förvaltningens flexibilitet, möjlighet att ta in fullständig kunskap, ha en helhetssyn samt inblandning av relevanta sektorer och discipliner. Det saknas tillgång till samhällsövergripande analyser och kalkyler, konsekvenser för förvaltningen, dess organisering och beslutsfattande. En decentraliserad process med många deltagare och med olika perspektiv måste samordnas centralt. Ett stort problemområde är hur politik och förvaltning jobbar med mål. De politiska målen med miljökvalitetsnormer har ingen rättslig koppling. Nationella miljömål står i konflikt med varandra och saknar budget. Men frågan är vad som hade hänt om vi inte haft de mål vi har, då de ändå ger en riktning. 

Regional ekosystembaserad havsförvaltning – lärdom från tre pilotområden

Max Vretborn, utredare på Havs- och vattenmyndigheten, redogjorde för lärdomar och erfarenheter från arbetet med de pilotprojekt som Havs- och vattenmyndigheten initierade 2021, tillsammans med lokala och regionala aktörer. Projektet syftar till att svara på frågan hur det går att skapa en ekosystembaserad havsförvaltning givet förutsättningarna i dagens havsförvaltning. Projektet utgår från den fragmenterade förvaltningen, med ambition att dra nytta av stuprören och personer som har kunskap om reglering. Projektet har valt en egen definition av ekosystembaserad förvaltning (se pp). Flera olika plattformar och forum har använts för att knyta samman intressen och grupper kring stora och små frågor. Max Vretborns slutsats är att det går att skapa en dynamisk ekosystembaserad förvaltning, men det krävs resurser och tid. Hav- och vattenmyndigheten tar inte längre en samordningsroll, men kopplingar till nationella myndigheter behövs, samt en infrastruktur för att hantera dialog uppåt i förvaltningshierarkin. En utvärdering av arbetet har nyligen publicerats av Havsmiljöinstitutet, författad av Anders Ivarsson Westerberg, se rapport i litteraturlistan till höger.

Användandet av ekosystemansatsen i vattenförvaltningen

Matilda Valman, vattenförvaltare på Vattenmyndigheten Södra Östersjön, har granskat implementeringen i den svenska vattenförvaltningen av de tolv Malawiprinciperna. Valman redogjorde för konkreta förslag på förbättringar som vore till nytta i förvaltningsarbetet; redovisa de val som görs (och inte görs) i implementeringen av vattendirektivet, ta beslut vilka mål enligt vattendirektivet som ska uppnås (och välja bort andra), synkronisera metoden för de samhällsekonomiska analyserna och beräknandet av nyttor och kostnader. Det behövs också rimliga tidsperspektiv för målet ”God status” i rätt skala per parameter. Värdet av nyttjandet av naturen respektive bevarandet borde utredas ytterligare. Så även definitionen av ”samhällsviktig verksamhet”. Denna definition borde även vidgas och definiera vilka sektorer och discipliner som är relevanta.

Reflektioner från länsstyrelser/Vattenmyndigheten

Johanna Söderasp, vattenvårdsdirektör i Bottenviken, Länsstyrelsen Norbotten, reflekterade hur det är att hantera ekosystemansatsen i praktiken. Det är komplexa frågor, med många mål och regler att ta hänsyn till. Det saknas också ofta vägledning från nationell nivå hur EU-regelverk ska implementeras. Den avvägning som behövs vid tillämpning på systemnivå saknas och är inte satt i lagstiftningen. Samtidigt finns det skarpa krav att vattnet inte får försämras, vilket minskar utrymmet att göra avvägningarna. Ekosystemansatsen är en teori som behöver anpassas till lokala förhållanden, men också till den nationella kontexten

För närvarande trycks dessa frågor ner till lägre hierarkiska nivåer där tolkningarna måste göras. Lokalt sker ett stort jobb, bland annat av vattenråden, men mandat och medel för att samordna saknas. För att få ihop dialogen och underhålla delaktigheten behövs åtgärdssamordnare, och det kräver finansiering. 

Ekosystemansatsen är en teori som behöver anpassas till lokala förhållanden, men också till den nationella kontexten

Johanna Söderasp menar också att målkonflikter behöver hanteras mer. Där kan forskare  spela en stor roll med att stödja regeringen kring hur målkonflikter kan hanteras och lösas. 

Rättsliga mandat och politiska intressen

Aron Westholm, biträdande universitetslektor i miljörätt vid Göteborgs universitet, påpekade att ekosystembaserad havsförvaltning ställer höga krav på samverkan hos de myndigheter och aktörer som ansvarar för olika delar av förvaltningen. Samtidigt skiljer sig objektet för olika förvaltningar åt och det krävs en förståelse för de rättsliga mandat olika myndigheter har, och även de mer informella strukturer och drivkrafter som påverkar deras arbete. Westholm använde den svenska havsplaneringen (HPL) som ett exempel på hur olika mandat och uppdrag påverkar samverkan i en av havsförvaltningens alla delar. HPL är inte bindande, men vägledande för beslutsfattare. Det finns 65 svenska kustkommuner som genomför enskilda vägledande översiktsplaner. Hos dessa finns ett visst överlapp, men också bristande samordning och intresse. Aron Westholm drar slutsatsen att såväl formella som informella strukturer påverkar processen. Det är olämpligt att våra omgivande hav delas upp på olika sätt i olika förvaltningsärenden som gäller vatten och hav. Kanske skulle lagstiftning kunna tvinga fram ett intresse. 

Adaptiv förvaltning i mötet med målkonflikter och traditionella förvaltningsstrukturer

Annica Sandström, professor i statsvetenskap vid Luleå tekniska universitet, definierade Adaptiv förvaltning som “a process by which institutional arrangements and ecological knowledge are tested and revised in a dynamic, ongoing, self-organized process of trial and error” (Folke m.fl 2020,20) Idén har haft stort genomslag i forskningen och viktiga inslag är socioekonomiska system, samverkan samt ekosystemansatsen. Här utmanas inte bara strukturer, utan även värden förknippade med naturresursförvaltning avseende tex. rättssäkerhet, representativitet och effektivitet. Det svenska förvaltningssystemet utgörs av hela målkataloger att uppnå, och har därmed ofrånkomligen många målkonflikter. 

Sandström redogjorde för en syntes av studier avseende olika vilt, där reformer handlat om att ta ner beslutsmakt på lokal och regional nivå samt involvera intressenter. Hon drar slutsatsen att en adaptiv förvaltning är en balansakt mellan makt, resurser och mandat att delegera – och där målkonflikter är utgångspunkt.

Riksrevisionens granskning av statens insatser för att minska sjöfartens utsläpp

Fredrik Engström och Annelie Jansson-Westin från Riksrevisionen (RRV) redovisade sin granskning av statens insatser för att minska sjöfartens utsläpp av skadliga ämnen i havet. Den övergripande slutsatsen är att de flesta insatser på kort sikt inte kommer att leda till faktiska minskningar av utsläppen, då de inte är tillräckligt effektiva. Lägg därtill att otillräckliga insatser görs för att fartyg ska ha möjligheten att lämna skadliga ämnen i hamnars mottagning. Det är såväl myndigheter som regering som bör genomföra åtgärder enligt den flernivåstyrning vi har i Sverige. Tillsyn i hamnar är också uppdelat på olika myndigheter beroende på vilken del av hamnverksamheten det gäller och myndigheterna saknar dialog sinsemellan. EU-lagstiftning och svensk lagstiftning kräver samverkan för ett helhetsperspektiv. RRV:s granskning ska inte vara kostnadsdrivande, vilket gör att de inte uttalar sig om resursfrågor. Däremot påtalar de att myndigheterna kan kontakta Regeringskansliet med inspel, men att detta har inte skett. 

Samtal: Ulrika Heie, Trafikutskottet och Emma Nohrén, Miljö- och jordbruksutskottet

Ordförande i Trafikutskottet, Ulrika Heie, och ordförande i Miljö- och jordbruksutskottet, Emma Nohrén, samtalade med Eva-Lotta Sundblad, Havsmiljöinstitutet, om hur utskotten arbetar, reflektioner avseende Riksrevisionens rapport samt om ekosystembaserad förvaltning. Rapporten från RRV ligger på Trafikutskottet bord, men övriga utskott bjuds in att lämna synpunkter. Man inväntar nu regeringens skrivelse (4 mån) för att därefter skriva ett betänkande. Med tanke på problematiken med utsläpp från skrubber så är det bråttom. Heie menar att genom RRV:s rapporter kan politikerna lära sig att utforma lagstiftningen så att den blir tydligare, håller över tid och behandla målkonflikten på en högre nivå istället för att skjuta ner den. Nohrén betonade att det är bra att Riksrevisionen själva bestämmer vad de ska granska. Deras utredning visar att så enkla saker som tveksam översättning av regler till svenska språket kan skapa stora problem. Det pågår en beredning av regeringens förslag till förbud mot utsläpp av skrubbervatten och vikt läggs vid synpunkter från remissinstanserna.

Utvärdering av åtgärder – om förutsättningar och styrning

Ulla Li Zweifel, vetenskaplig koordinator på Havsmiljöinstitutet, talade om vikten av utvärderingar av effekter av åtgärder och styrmedel. Utvärderingar är en del av en adaptiv förvaltning. Zweifel menar att utvärderingar är en bristvara och det saknas planer för uppföljning. Det bör etableras nationella uppföljningsprogram, som gör uppföljningar på ett urval av de åtgärderna som utförs. 

Utvärderingar är en bristvara och det saknas planer för uppföljning

Det är idag få myndigheter som har i uppgift att följa upp åtgärder. Havs- och vattenmyndigheten och Transportstyrelsen har i uppgift att följa upp åtgärder, men de saknar instruktion från regeringen att utvärdera effekterna av åtgärderna. Sedan 2022 har Havs- och vattenmyndigheten ett regeringsuppdrag och har inrättat en enhet och ett programförslag på stärkt regional uppföljning av åtgärder. Det är idag nio myndigheter som ansvarar för utförande av åtgärder och ytterligare sju som berörs. För uppföljning av effekter av styrmedel saknas instruktion för flertalet av de myndigheter som är relevanta i havsmiljösammanhang. 

Samtal: Regeringskansliets roll

Fredrik Hannerz, chef på Naturmiljöenheten, Klimat och näringslivsdepartementet, samtalade i dialog med Eva-Lotta Sundblad om Regeringskansliets roll. När riksdagen nu har tagit beslut om havsmiljöpropositionen ska departementet formulera förslag till regleringsbrev, vilka följer budgeten som regeringen lagt fram. I vissa av regleringsbreven nämns ekosystembaserad förvaltning explicit. Hannerz påpekade att det finns många olika former av styrning och instruktioner för detta ändras inte mycket, trots att ekosystembaserad förvaltning får en starkare roll. Han klargjorde dock att den informella dialogen mellan Regeringskansliet och myndigheter pågår kontinuerligt, men att regeringen inte lägger sig i detaljer och mycket sköts i samverkan mellan myndighetschefer. Ekosystembaserad förvaltning i fiskeripolitiken har varit implementerad länge, men det har inte avspeglats. Efter riksdagens beslut kring havsmiljöpropositionen förväntas myndigheterna att agera enligt det. 

I Statskontorets utvärdering av Naturvårdsverket har regeringen fått kritik för att styrningen är splittrad, med många uppdrag utan budget. Även Regeringskansliets arbete är påverkat. Det behövs starka myndigheter och där kan regeringen prioritera mer. Eva-Lotta Sundblad frågade hur Riksrevisionens rapport om statens roll för att minska sjöfartens utsläpp påverkar Regeringskansliets arbete. Hannerz klargjorde att de tar del av skrivelsen som gått till riksdagen och agerar i den mån det är möjligt. Eftersom regeringen ska lämna förslag till riksdagen inom fyra månader sker en gemensam beredning, som mynnar ut i en formell kommunikation.